Por Gerardo Meza Caballero
El presente trabajo se enmarca en el desarrollo, en el que se consideran especialmente las cuestiones de cambio o transformación de las organizaciones Estatales paraguayas ¿, y particularmente de las Instituciones Centralizadas y Descentralizadas del Estado-
Como parte de este trabajo de investigación, se analiza la problemática de la burocracia estatal y las posibilidades de cambiarla desde dentro analizando alterativas para generar procesos de cambio sustentables.
Los cambios en las organizaciones no se producen de manera descontextualizada en la sociedad. Esos cambios se generan a partir de un conjunto de condiciones especiales de partida y acontecimientos desencadenantes que transforman las organizaciones, los grupos y las personas en general y gran parte de las relaciones que se generan entre ellos.
Algunos factores son determinantes circunstancialmente para que se produzcan cambios en las organizaciones. Entre ellos figura de manera importante la forma en que se atenderá la problemática burocrática frecuentemente asociada con la ineficiencia, sobre todo en las organizaciones estatales.
La burocracia como modelo de organizacional y cultural, debe ser mejor entendida y evaluada por los agentes políticos, económicos y sociales para comprender las bases de su funcionamiento más allá de anotar ciertas anomalías que han contribuido a su propio desprestigio. Precisamente, la construcción del marco conceptual para analizar las bases teóricas y prácticas de su funcionamiento constituyen un aporte relevante para mejorar la calidad de las relaciones entre agentes y los procedimientos operativos y lo que por cierto no es menos importante, la posibilidad de generar mejores servicios que la ciudadanía reclama sin saber cómo debe ser enfrentarse el desafío.
El Paraguay está actualmente en un proceso de replanteo de las organizaciones gubernamentales conocido como ´´Reforma del Estado´´ cuyos alcances todavía se están definiendo. Este trabajo de exploración inicial constituye un aporte que busca establecer relaciones entre algunos procesos de cambio en curso y en especial, el impacto de las estructuras rígidas y procesos mecanicistas que caracterizan el funcionamiento burocrático y que muchas veces han contribuido a mantener el estado legado de sus organizaciones más allá de lo que resulta aconsejable, en el marco de un proyecto de ´´Paraguay productivo´´, que se invoca asiduamente como referencia.
Sobre estas bases – y desde una perspectiva axiológica planteada en el proyecto de investigación – se analizan las diferentes alternativas para encarar los procesos de cambios iniciales manejados para las grandes organizaciones públicas nacionales considerando como aspecto relevante la posibilidad de generar aportes que faciliten en desarrollo de transformaciones que tienen un componente de cambio cultural que hasta ahora no ha podido llevarse delante de manera generalizada, más allá de algunas experiencias puntuales exitosas, de sería conveniente analizar sistemáticamente para que sirvan como modelos de referencia.
Los aportes realizados por la teoría burocrática clásica
La metáfora de una organización funcionando como una máquina es una poderosa imagen que genera una visión reutilizada y predecible de su funcionamiento (Morgan, 1997, pág. 11 y siguientes) La idea de reproducir eficientemente el pasado para garantizar el éxito en el futuro, es una de las más fuertes creencias que sobrevuelan en el enfoque mecanicista de la concepción de las organizaciones y en particular, la fundamentación del modelo burocrático weberiano.
Esta visión es muy fuerte porque opera exitosamente cuando el pasado, el presente y el futuro no muestran rupturas significativas; pero evidencia sus limitaciones cuando se generan innovaciones que amenazan los modelos de negocios existentes y la viabilidad de las organizaciones que los sustentan.
Estudiar la forma de conservar el estado histórico de lo que tecnológica y económicamente se ha logrado es una posible forma de concebir y ejecutar determinado negocio en un contexto político, económico y social específico. ¿Cómo debería analizarse el mantenimiento eficiente de la historia pasada para conservarla en el futuro? Sin duda, a partir de un modelo que recoja de la mejor manera posible, una forma de funcionamiento muy estructurada y mecanicista. Pensando en ello, la propuesta teórica que se ha adoptado para modelar esta concepción realidad considera como eje el modelo weberiano de organización. Sobre estas bases se procurarán comprender e interpretar las estructuras y los procesos que generan continuidad en el marco de un conjunto valores, reglas y patrones de éxito característicos.
Este modo de conservación eficiente del status quo es conocido globalmente en la actualidad de manera genérica como ´´burocracia´´. La burocracia – como base del sistema moderno de producción industrial – tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del Renacimiento buscando opciones para mejorar la articulación del ideal de vida cristiana, con la necesidad de generación de riqueza.
Específicamente, Max Weber señala que el sistema moderno de producción, racional y capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales denominó ´´eticaprotestante´´: el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos y consumirlos en símbolos materiales. Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos.
En este marco conceptual – que todavía sigue evolucionando – es que se plantea el modelo burocrático de las organizaciones a partir de la «propuesta teórica» básica de Weber sobre la estructura y funcionamiento de las burocracias y los aportes de Merton, Selznick y Gouldner, que han evaluado críticamente la forma burocrática clásica propuesta originalmente. Más allá de las propuestas post-weberianas, la burocracia continúa caracterizando un tipo de organización fundamentalmente mecanicista y racionalista, que ha sido el soporte del desarrollo de grandes organizaciones durante buena parte del siglo XX fundamentalmente en el ámbito del Estado, pero también en el ámbito privado. Complementariamente se aportan las ideas de Merton referidas al «alcance medio» en relación con grupos de referencia, para analizar ciertas singularidades puntuales.
La construcción del modelo burocrático surge a partir de la búsqueda de las características comunes de las organizaciones formales. Weber acuñó el término «burocracia» para identificar las organizaciones que poseían esas características. La burocracia resultaba un factor indispensable para administrar una organización compleja en una sociedad moderna. Por supuesto que Weber reconocía que el funcionamiento de la burocracia crea «atrancos e inconvenientes», pero creía que este era el precio para poder contar con una organización racional y eficaz. Y este equilibrio tiene las ventajas de: mejorar la efectividad con la que se consiguen las metas, maximizar la eficiencia para lograr el mejor resultado al más bajo costo y además se controla mejor la incertidumbre, al regular a los trabajadores, a los proveedores y los mercados y a los a partir de reglas formales conocidas.
La teoría burocrática se genera como una alternativa de mejora a la teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas, que operaban como pares dialécticos que revelaban visiones extremas (mecanicistas y humanistas) sobre el funcionamiento de las organizaciones. La alternativa de enfoque generó una propuesta más completa para analizar problemas de estructura y de funcionamiento en las organizaciones. En esa línea se desarrolló un modelo de organización racional aplicable a todas las formas de organización humana, que respondía de manera adecuada a los problemas de escala de las grandes organizaciones con varios niveles jerárquicos y complejas relaciones entre las personas. La burocracia creó un modelo para que los diversos agentes con intereses a veces contrapuestos, pudiesen ser dirigidos y controlados eficientemente.
El modelo burocrático como fuera concebido por Max Weber (1999) constituye un pilar fundamental de la teoría tradicional de la organización moderna para impulsar los grandes procesos administrativos en los sectores industriales pero por sobre todo, en los servicios públicos administrados por los gobiernos nacionales o locales en la órbita del Estado. La teoría weberiana se asemeja a la teoría clásica de la organización, en cuanto el énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización, como también en el predominio de la organización industrial, proponiendo una solución al problema con un enfoque centrado en el producto (bien o servicio entregado) como propuesta de estructurar a la organización para que vuelque los resultados de su trabajo productivo a la sociedad.
Ambas teorías presentan ciertas diferencias. La teoría clásica se preocupó por detalles como la máxima amplitud de control, la asignación de autoridad y responsabilidad, el número de niveles jerárquicos, agrupamiento de funciones , mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los grandes esquemas de sustento formal de la organización.
En cuanto al método, los clásicos utilizaron un enfoque deductivo, mientras que por su lado, Max Weber plantea un esquema inductivo. La teoría clásica se refiere a la moderna organización industrial, mientras que la teoría de Weber es integrante de una teoría general más amplia de la organización social y económica.
Finalmente, la teoría clásica presenta una orientación normativa, prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más descriptiva y explicativa de las formas «mejores» de funcionamiento